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自从黄伟宗教授《关于开发和建设“岭南文化古都”的建议》提出以来，关于封开县是岭南文化古都的讨论越来越引起了人们的关注。然而，作为岭南文化古都的封开是从何时开始成为岭南的首府的?交州治所在封开存废的原因又为何等等的问题，仍有待于深入探讨。
汉代管辖岭南地区的交州州治曾设在广信（今封开县），广信曾一度成为岭南的政治中心。但若论岭南地方政权设置应自秦朝开始，岭南地区的开发也自秦朝开始。
秦朝以前，岭南是越族人聚居之地，各部越人互不统属，各自为政。秦朝统一六国后，接着派兵南征百越。公元前214年（秦始皇三十三年），秦朝在岭南设置了桂林、象、南海三郡，这是岭南历史上第一次划分行政区域，也是岭南地区纳入封建中央朝廷管辖的开始，各部越人结束了各自为政的局面，成为封建政府的编民，越族社会迅速向封建社会迈进。毋庸置疑，秦朝的统一岭南和南海诸郡的首置，在岭南开发史上具有十分重要的意义。
此后不久，赵佗乘北方陈胜、吴广起义之机，割据自立，建立南越国。南越国的疆域相当辽阔，包括了秦时岭南三郡。据《史记》记载：“秦已破灭，佗郡击并桂林、象郡，自立为南越武王。”①其疆界，“东西万余里”，②南北数千里，从五岭直达南海之滨。南越国的都城设在番禺（今广州）。番禺是南越国时期岭南的政治中心。
不过，值得注意的是，秦朝岭南三郡是分别直属中央朝廷的，并无一个统辖整个岭南地区的政权机构。番禺（今广州）作为最早的岭南地区政治中心也只是存在于南越国这个辖据政权中，而在封建中央政权管辖下岭南地区最早的政治中心应在广信（今封开县）。
封开之所以能成为管辖整个岭南地区的首府，原因是多方面的。
第一，特殊的地理位置，使其文化发展较早。广东两大文明发展地西江流域和北江流域均与其地理位置有关。纵观古代广东开发的历史进程，广东发展的趋势呈两线走向，一是由北向南，即由北江流域向南部发展；一是由西向东，即由西江流域向东部发展。由于岭南受五岭阻隔，岭南与北方的往来主要靠连接五岭通道的北江和西江，因此，秦汉时期西江和北江流域受中原文化及楚文化影响较多，开发也较早。
西江流域文化以广信为中心。在秦朝统一岭南的过程中，为解决运输和给养问题，曾派监御史史禄主持开凿灵渠，引湘水入漓水，沿漓水再下西江到达番禺（今广州），沟通了长江和珠江两大水系，此后，从秦汉至隋唐，西江成了北方入粤的重要通道。广信位于西江与其支流桂江和贺江的交汇处，是西江水道的枢纽。为加强对岭南的控制，充实“初郡”和“初县”的人口，秦朝曾派大批军队戍守岭南，并多次徙民入粤。被贬之民及入粤秦军“其后皆家于越，生长子孙。”③这些南迁的中原人士应有不少居住于西江流域一带。由于中原人士的南迁落籍，以及受南北交往日渐加强的影响，中原文化较早在西江流域传播。汉代，西江流域的文化发展较快，在封开就曾出现几个经学家。如两汉之际的陈氏祖孙三人。祖陈钦，专门研究《左氏春秋》，成一家之言，著有《陈氏春秋》。子陈元，潜心为其父所著书训诂，并积极倡议在太学增设《左氏春秋》，成为该门经学博士之首。孙陈坚卿，“亦有文章名，能传祖父之业。”④清人屈大均曾赞曰：“陈氏盖三世为儒林之英也哉。”⑤其后东汉末至三国初有士燮，“生封川，与元同里”，⑥建安初，为交趾太守。士燮精于《左氏春秋》，著有《春秋经注》等。士燮在任交趾郡太守期间， “中国士人往依者百数”，大批中原士人汇集在交州，研讨经学，促进了岭南文化的发展。封开早期文明的发展是其成为岭南首府的重要条件。
第二，西汉武帝加强中央集权，设立十三部剌史，为交州地方政权的建立打下了基础。
有人认为，公元前111年汉武帝在岭南设立交州，州治在封开，使封开成为整个岭南地区最早的首府。其实，交州的设立不在公元前111年。
据记载，汉武帝为了维护统一，派兵平定南越。公元前111年（元鼎六年），汉军攻临南越国都城番禺，统一了岭南，使岭南再度置于封建中央朝廷的管辖之下。为了加强对岭南的控制，汉朝廷把南越故地划分为九个郡，缩小每个郡所管辖的范围，以此消弱地方权力，便于中央集权。九郡是南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南、儋耳、珠崖等郡。为了便于监督各郡官吏，公元前106年（元封五年），汉武帝在各地设立了监察机构，把全国分为十三个监察区域，称为“十三部（州）”，每部设剌史一人。剌史每年八月巡视所部郡国，“省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事。”⑦剌史秩位不高，为六百石官，但出剌时代表中央，可以监察二千石和王国相。剌史除了“断治冤狱”外，并不直接处理地方其他行政事务。只属于监察官性质，十三部（州）也只是监察区划，而不是行政区划。当时在岭南设立的是交趾部（州），负责纠劾岭南九郡，交趾部机构设在广信（今封开），这即仇池石《羊城古钞》所说：“元封五年移治广信”。这可看作是岭南政治中心西移的开始。交趾部（州）机构设在广信，而不设在番禺（今广州）是为了消弱南越国残余势力的影响，便于中央对岭南地区的控制，这与把岭南故地划分为九郡，缩小每郡管辖范围的意图是一致的，就是要消弱地方势力，加强中央集权。
虽然汉武帝时所设立的交趾部（州）只是一个监察机构，但这为后来交州地方政权的设置奠定了基础。
第三，东汉年间州正式成为郡之上的一级行政区划，广信也正式成为岭南地区的首府。
关于州一级行政机构建立于何时的问题，史学界说法不一。
一种意见认为，州一级行政机构建立于西汉后期。从西汉后期开始，州剌史名称多次更改，秩位逐步提高，职权不断加重，成帝绥和元年（前8）改剌史为州牧，秩真二千石。哀帝建平二年（前5）复为剌史，元寿二年（前1）又改州牧。“于是地方政府遂演变为州郡县三级制，剌史改变其监察职权而为地方大吏。”⑧
多数学者认为，州正式成为一级行政区划是在东汉年间。但又有建立于东汉初年与东汉末年之异议。
朱绍侯主编的《中国古代史》认为，（东汉）“刘秀为了进一步加强对地方的控制，把剌史固定为州一级的地方长官。剌史处理地方政务，不通过三公，可直接上奏给皇帝，使郡县也直接置于皇帝的控制之下。”⑨
张传玺《中国古代史纲》则认为东汉初年州仍是监察机构。该书曰：“东汉初年，就恢复了西汉时曾设置过的三套监察机构，而且有进一步的加强。1、御史台……2、司隶校尉……3、州剌史──东汉初年，在司隶校尉辖区之外，分全国为十二州（部），每州设剌史一人，秩六百石，剌史于每八月巡行所属郡国，检阅刑狱情况，考察长吏政绩，年终奏于皇帝。”⑩
《辞海》“州”条和“剌史”条认为，州是“东汉末始成为郡以上的一级行政区划”，剌史是东汉灵帝（168—188在位）时，改为州牧，居郡守之上，掌握一州的军政大权。
《历代职官表》中瞿蜕园先生撰的《历代官制概述》也认为：“到了东汉末期，为了加强军政权的集中，改剌史为州牧，州与郡、县才变为正式的三级，而州牧也成为前所末有的高级地方军政长官。”⑪
州一级行政区划的设置时间是关系到广信何时成为岭南首府的重要问题。如果州一级行政区划于东汉初年设置，则广信是在东汉初年成为岭南地方首府；如果是在东汉末年设置，广信成为岭南地方首府的时间则迟至东汉末年。蒋助缘、方志钦主编的《简明广东史》是持后一说的。该书认为：“东汉末，交趾部改为交州，除了原来的监察权，还拥有军政大权，成了郡上一级的政府，地方行政制度也就从郡县二级变为州、郡、县三级。”⑫
多种意见并存，是因史书记载不详所致。
如《后汉书、百官志》的记载甚为简单，其曰：“外十二州、每州剌史一人，六百石。本注曰：秦有监御史，监诸郡，汉兴省之，但遣*丞相史分剌诸州，无常官。孝武帝初置剌史十三人，秩六百石，成帝更为牧，秩二千石。建武十八年，复为剌史，十二人各主一州，其一州属司隶校尉。诸州常以八月巡行所部郡国，録囚徒，考殿最。“⑬
唐代杜佑所著的《通典》则说：“后汉光武建武十八年复为剌史，外十二州各一人，其一州属司隶校尉。汉剌史乘传周行郡国，无适所治，中兴所治有定处。旧常以八月巡行所部，録囚徒，考殿最，初岁尽诣京都奏事。中兴但因计吏不复自诣京师。……旧制州牧奏二千石长吏不任位者，皆光下三公，三公遣掾史按验，然后黜退。光武即位，用法明察不复委三府，故权归举剌之吏”。⑭
按杜佑的说法，州剌史办事机构是在东汉初年光武帝时才成为固定的机构，并且剌史的权力较之西汉年间是增大了。因为，西汉时，剌史（州牧）劾奏二千石官不称职的，要先向三公报告，由三公派遣掾史案验，然后黜退。东汉光武帝不任三公，凡剌史有所劾奏，便加黜退。这样，地方官的升降罢免与剌史的劾就有很大的关系。这与《后汉书、朱浮传》的记载是一致的。该书曰：刘秀“疾往者上威不行，下专国命。即位以来，不用旧典，信剌举之官，黜鼎辅之任。至于有所劾奏，便加退免，复案不关之府，罪谴不蒙澄察。”⑮但杜佑未说明剌史是否地方行政长官，不过，从东汉初年开始，剌史的权力无疑是增大了。
至东汉末年，剌史的权力进一步加强。当时各地民众纷纷起义，为了镇压人民起义，东汉政府派朝廷重臣出任地方州牧。据《后汉书》载：“时灵帝政化衰缺，四方兵寇。焉以为剌史威轻，既不能禁；且用非其人，辄增暴乱。乃建设改置牧伯，镇安方夏，请选重臣，以居其任。……出焉为临军使者领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧，皆以本秩居职。州任之重，自此而始。”⑯以朝廷重臣出任地方州牧，其秩位之高，权力之重可以想见。州牧不但拥有地方行政权力，而且拥有军事大权，成为总揽一州军政大权的地方最高行政长官。
无论州一级行政区划设置于东汉初年还是东汉末年，都不影响广信是封建中央朝廷管辖下岭南地区最早的地方首府的历史地位。广信作为岭南地区首府的时间延续到公元217年。赤壁之战后，孙权向南扩张势力，于汉献帝建安十五年（210）任命步骘为交州剌史，率兵南下，夺取交州。公元217年（建安二十二年）步骘把交州州治从广信东迁至番禺（今广州）。据《广东通志》引《水经、浪水篇注》云：“建安中，吴遣步骘为交州。骘到南海，登高远望，睹巨海之浩茫，观原薮之殷阜，乃曰：‘斯诚海岛膏腴之地，宜为都邑’。建安二十二年，迁州番禺，筑立城部，绥和百越，遂用宁集。”⑰公元264年（吴景帝永安七年），东吴政权为便于治理，把交州一分为二：把南海、苍梧、郁林、合浦四郡从交州划出，另设广州，州治番禺；交州只辖交趾、九真、日南、儋耳、珠崖五郡，州治龙编（今越南河内）。
封开成为岭南首府是因其地处西江水道枢纽，受中原文化影响较早，又居两广之中，便于对岭南地区的统治。但封开僻处山区，经济发展的局限性较大，逐渐不能满足东汉末年以后出现的南方割据政权对经济发展的需求。这些割据政权由于管辖范围缩小，财政来源减少，需要发展经济实力来维持其统治。
番禺地处南海之滨，历来海上贸易较发展,是个富庶之地，且曾为南越国的都城，更适宜建立都邑，因此，交州州治东迁番禺便是必然的了。
封开作为岭南地方首府的时间虽不长，但是在岭南开发史上却具有重要意义。因为，这是在封建中央政权管辖下的第一个管辖整个岭南地区的地方政权，这对于古代岭南地区经济文化的发展是起了重要作用的。
本文作者：高惠冰 -- 华南师范大学教授，历史学家。
注释：
①②《史记、南越列传》。
③屈大均《广东新语》卷7《人语》。
④⑤⑥屈大均《广东新语》卷十一《文语》。
⑦《汉书·百官公卿表》注引《汉官典职仪》。
⑧杨志玖《中国古代官制讲座》第六章，中华书局1992年出版。
⑨朱绍侯《中国古代史》，福建人民出版社1982年出版。
⑩张传玺《中国古代史纲》，北京大学出版社1985年出版。
⑪《历代职官表、历代官制概述》中华书局上海编辑所编 上海古籍出版社1980年出版。
⑫ 蒋祖缘、方志钦《简明广东史》，广东人民出版社1987年出版。
⑬《后汉书·百官志》。
⑭杜佑《通典》卷三十二《职官》十四“州郡”。
⑮《后汉书·朱浮传》。
⑯《后汉书·刘焉传》。
⑰阮元《广东省通志·前事略》。
